本文围绕《中华人民共和国国务院令第 809 号 —— 政务数据共享条例》（以下简称 "《条例》"）展开系统研究。首先，阐释政务数据及其共享的基本概念与内涵；其次，解析法规所构建的条块协同治理体系；再次，讨论政务数据共享的技术架构；进一步剖析管理创新、机制创新与技术创新的核心要素；最后，总结《条例》出台对促进政务数据资源开发利用的价值意义。研究旨在从制度设计、组织协同、技术支撑与实践效果等多重维度，为数字政府建设与政府数据要素化应用提供理论与实践参考。

一、政务数据及其共享的基本概念与内涵

（一）政务数据的概念界定

1. 法律定义

根据《条例》第三条，政务数据是指 "政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据"，但不含国家秘密与工作秘密信息。换言之，凡是在行政管理、公共服务、社会治理等职能层面所产生或获取的数据信息，且在法律许可范围内具备开放共享潜力者，均可纳入政务数据范畴。

2. 与其他数据的区分

与公共数据的关系公共数据泛指由政府或公共机构采集并可对外开放的各类信息（如统计年鉴、宏观指标、地理信息等）。政务数据则更强调 "为履行政府职能而生成" 的属性，只要不是法律规定禁止共享的信息，即可在政务数据目录中列明并按分类定级进行共享。

与商业数据、个人数据的界限商业数据往往由企业或市场主体收集产生，其核心价值在于商业利益驱动；个人数据侧重于与特定自然人（或法人）相关的信息。《条例》明确禁止侵犯公民或组织合法权益，因而政务数据在采集与共享时须符合《个人信息保护法》《网络安全法》等规定。

3. 内涵要素

法律合规性：政务数据既要在法律授权范围内采集，也只能在法律允许范围内共享使用，须依法履行安全保护义务；

公共服务导向：数据应用以提升政府治理能力和政务服务效能为核心目标；

安全可控性：在共享过程中，既要加快数据流转效率，也要确保国家安全、公共利益与个人信息安全不受损害。

（二）政务数据共享的基本内涵

1. 共享主体与共享客体

共享主体：以中央及地方各级政府部门为主，包括法律法规授权从事公共管理职能的机构；

共享客体：政府部门掌握的政务数据资源，既包括结构化业务数据库，也涵盖非结构化文档、图片、音视频等信息形态。

2. 共享行为与共享范围

"因履职需要" 原则：仅当政府部门具备法定职责并需利用他部门政务数据开展工作时，方可提出共享申请；

共享分类：依据《条例》第十四条，政务数据分为无条件共享、有条件共享与不予共享三类，并在数据目录中明确共享属性与使用条件。

3. 共享流程与共享方式

申请与审核：政务数据需求部门须依据统一发布的数据目录提交共享申请，明确使用依据、场景与时限。由政务数据提供部门在规定期限内审核，分类型作出答复；

共享实现：可通过服务接口（API）、批量交换、文件下载等方式进行数据交付；上级与下级政府之间的回流数据应无条件对接，以实现数据链条闭环。

4. 价值诉求

提升政府治理效能：打破部门壁垒、共享时效不畅等瓶颈，推进政府决策、应急响应、公共服务等环节的提质增效；

激发数据要素价值：将分散于各部门的数据资源汇聚融通，最大化地发挥数据在数字政府建设、社会治理与产业发展中的要素作用。

二、条块协同治理体系

《条例》从组织管理、职责划分与流程规范三个层面，构建了一个纵向（条）与横向（块）相互协同的政务数据共享治理架构。

（一）顶层设计与统筹推进

1. 国务院政务数据共享主管部门

由国务院确定具体主管机构（如国务院办公厅或国家数据局等），负责全国范围内政务数据共享的总体规划、标准体系制定和平台建设规划。主要职责包括：组织编制国家政务数据目录、推进全国一体化政务大数据平台建设、协调跨部委、跨地区的重大共享事项，以及汇总各地经验并形成典型案例。

2. 地方政府分级管理

省（自治区、直辖市）级政务数据共享主管部门：承担本行政区域内的政务数据目录编制与审核、本级一体化平台建设、跨市县数据共享协调。

地市、县级政务数据共享主管部门：针对本行政区域内政府部门数据进行梳理、目录更新与共享审核，指导乡镇（街道）、村（社区）层面的数据对接工作。

3. 政府部门作为 "条"

各中央部委与地方各委办局等政府部门，应在本部门范围内落实政务数据共享主体责任，成立专门的数据共享工作机构，开展目录编制、共享申请审核、数据质量把控与安全评估等具体事务。

（二）协同运行与职责分工

1. 纵向协同（条）

中央— 省（市）：省级主管部门应对本级政府部门上报的政务数据目录进行审核。中央与地方之间的回流数据原则上无须额外限制，内容仅在确保安全的前提下，实现实时对接与数据闭环。

省（市）— 地市（县）：地市级主管部门在省级指导下，协调辖区内跨市、跨县的数据共享需求。县级主管部门则履行本地共享审批、数据提供与安全把控。

2. 横向协同（块）

部门之间：不同职能主责部门在涉及业务交叉或共同数据需求时，通过统一目录与需求牵头机制，明确 "数源部门"，形成信息沟通与资源打通的闭环。

行业（领域）之间：在交通、医疗、环保、应急等多领域数据存在天然关联的场景中，相关行业主管部门要开展跨行业的数据标准对接与接口规范统一，确保共享数据在不同业务系统间能够无缝流通。

3. "数源部门" 制度

当多部门共同参与某类政务数据采集时，由政务数据共享主管部门指定 "数源部门" 负责统筹采集、更新与质量管控，其他部门通过共享接口获取数源部门提供的数据。此举避免重复采集、重复投入，有助于提升数据完整性与准确性。

4. 共享争议与纠纷处理机制

若同级政府部门之间或跨行政层级发生共享争议，首先应先行协商；协商不成的，可向同级政务数据共享主管部门申请协调；跨层级或跨地域争议，则由共同的上级主管部门介入协调；若仍未达成一致，则报上级人民政府决定。

三、政务数据共享的技术架构

国家政务大数据平台（顶层）：由国务院政务数据共享主管部门负责规划与建设，承担全国范围内的数据汇聚与调度，提供统一的存储、调度、交换、监测与安全防护服务；

部委 / 省级政务数据平台（分层）：各中央部委与省级政府可在国家平台之下建设自身平台，承担本领域 / 本行政区域内政务数据的分类管理与二次开发；

地市、县级数据平台（基层）：与省级平台对接，实现街乡村数据的及时上报与回流，并为本地政府部门的日常业务系统提供共享服务接口。

四、管理创新、机制创新与技术创新核心内容

（一）管理创新

1. 明确职能定位，构建多级协同组织体系

《条例》在第二章明确了“国务院政务数据共享主管部门”以及各级地方政府政务数据共享主管部门的职责分工，并要求各政府部门设立专门的政务数据共享工作机构（第八至第十一条）。其创新之处在于：

（1）上下分层、职责清晰

中央层面：由国务院政务数据共享主管部门统筹全国政务数据共享工作；

省（市、自治区）层面：由相应政务数据共享主管部门负责本行政区域内的数据共享组织与指导；

县级层面：由地方政务数据共享主管部门推动本地区的数据共享实施。

此种自上而下、分级负责的组织设置，既避免了“一把手”缺位导致的推进乏力，也防止了过度集中造成的地方盲区，有利于形成全国一体、地方有为的管理合力。

（2）专设工作机构，履行主体责任

各政府部门须成立政务数据共享工作机构，承担本部门的数据目录编制、共享申请审核、数据校核、安全保障等具体工作（第十一条）。这一管理创新的核心在于：

专人专责：通过专门机构的设置，保障政务数据共享工作不被分散在业务条线、信息化条线与安全条线之间，减少职责重叠与相互推诿；

制度保障：要求工作机构建立并完善工作制度，确保编制数据目录、审核共享申请、开展安全评估等各项职责有章可循、可落地。

2. 强化全过程质量管理与责任落实

在第四章中，《条例》要求政府部门建立政务数据全过程质量管理体系（第十八条），具体包括数据的收集、存储、加工、传输、共享、使用与销毁等环节。同时，第十九条规定，政府部门不得重复收集已通过共享获取的数据，明确了“数源部门”在数据集成中的牵头角色。

（1）全过程、全链条管理：

收集端：通过明确数源部门，避免跨部门重复采集，统筹信息沟通；

传输端：在共享过程中，应符合数据质量标准并接受安全评估；

使用端：严格按照共享申请范围与条件使用数据，发现异常及时进行校核（第二十六条）。

（2）责任闭环与问责机制：

若提供部门擅自阻碍共享或延误共享，将受到责令改正或行政处分（第三十九条）；

若需求部门未经授权超范围使用或向第三方提供，将被暂停共享权限并限期整改（第二十七条、第四十条）。

以上规定在强化数据质量管控的同时，也在责任链条中实现了“谁管理谁负责、谁使用谁负责”的闭环落实，避免推诿和责任真空。

（二）机制创新

1. 统一目录管理与共享分类分级

《条例》第十二条至第十七条围绕“政务数据目录管理”做出系统安排：

（1）统一目录编制标准（第十二条）

国务院政务数据共享主管部门制定全国统一的“政务数据目录编制标准规范”，地方各级主管部门在此基础上编制辖区目录，政府各部门据此编制本部门目录。

（2）动态更新与风险评估并行（第十三条、第十七条）

制定目录前必须进行保密与个人信息保护影响评估，并经部门负责人审核；若职责调整或法规更新导致目录需变更，须在10个工作日内完成更新并报送，特殊情况最多可延长5日。政务数据共享主管部门则在2个工作日内完成审核发布。

（3）分类分级共享属性（第十四条、第十五条）

将政务数据分为“无条件共享”“有条件共享”“不予共享”三类，并在目录中明示共享范围、使用条件及法律依据。

此机制创新的意义在于：

标准化与可操作并重：制定统一的目录编制规范，兼顾跨层级、跨部门的互操作需求；

“动态—风险并行”管理：目录更新既要及时响应政府职能调整，还要在变更前评估可能产生的保密与隐私风险；

分级分责与透明公开：通过明确共享属性与条件，减少部门随意设置障碍的空间，保证合规与公开透明。

2. 共享申请与审核的流程设计

在第四章（第十九至第二十六条），《条例》对共享申请与审核程序进行了精细化规定：

（1）需求侧申请流程

明确申请内容：需求部门需依据统一数据目录提交共享申请，注明使用依据、场景、范围、方式与时限（第二十条）；

材料齐备原则：若申请材料不全，提供部门应一次性告知需补充的内容，不得以材料不全为由直接拒绝（第二十一条）。

（2）供给侧审核与响应时限

无条件共享：在1个工作日内答复；

有条件共享：在10个工作日内决定是否同意，延长期限不得超过10个工作日（第二十一条）；

数据交付时限：一经同意，共享部门应在20个工作日内提供数据（第二十二条）。

（3）回流与禁止滥用

上级与下级政府间实行“无额外限制”的数据回流机制，下级部门获得回流数据后应按职责共享使用（第二十四条）；

需求部门不得擅自扩大使用范围或为他用，确需调整须经提供部门同意（第二十五条）。

这一流程机制创新具备以下特点：

快速响应与差异化审批：对于“无条件共享”与“有条件共享”分别设定不同的时限，兼顾效率与合规；

闭环化管理：从申请—审核—交付—使用—处置整个链条明确责任与时限，减少信息孤岛；

回流保障与滥用防范：上级对下级数据的无障碍回流，强化政务链条闭合；同时，对超范围使用、第三方转移等行为设限问责。

（三）技术创新

1. 构建全国一体化政务大数据体系

《条例》第三十条至第三十三条规定：

（1）国家统筹与地方建设分层联动（第三十条、第三十一条、第三十二条）

国家政务大数据平台：由国务院政务数据共享主管部门统筹规划并负责建设管理，与各部委及地方平台互联互通；

部委与省级平台：各部门可建设行业/区域政务数据平台，也可通过国家平台开展共享；已建平台须纳入全国一体化体系，不得另行新建跨层级、跨系统的交换系统；

地市、县平台：在本行政区域内负责平台建设与管理，并向下级乡镇、村提供共享服务。

（2）互联互通与统一标准

已建设的各级政务数据平台必须接入全国一体化政务大数据体系，确保接口、协议与数据格式一致；

基于统一标准的协议与接口，平台间可实现跨系统、跨地域的数据交换，无需重复开发或协议转换。

这一技术创新要点在于：

自上而下的分层构建：国家平台作规划统筹，各级平台在符合统一标准的前提下分布式部署，兼顾安全可靠与地方灵活；

避免重复建设：原则上禁止通过新建交换系统进行跨层级共享，杜绝信息孤岛，节约建设成本；

联网互通与水平扩展：各部门与地区平台采取“一套规范、多方接入”的模式，实现横向互联，纵向贯通。

2. 支撑新技术应用的鼓励条款

在第三十三条，《条例》以鼓励口吻明确：“国家鼓励和支持大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术在政务数据共享中的应用。”该条款虽未细化具体技术路径，却明确释放了以下创新信号：

技术先导：允许并鼓励各级政府在共享过程中尝试新技术解决方案，如利用云计算进行弹性存储与计算调度，借助人工智能进行数据质量监测和智能推荐，或运用区块链确保共享链路的可溯源与防篡改。

创新试点空间：地方与行业部门在不违反整体技术规范与安全标准的前提下，可探索合适的新技术应用场景，为全国推广积累经验。

结合前述“一体化政务大数据体系”与“鼓励新技术”两项规定，技术创新的着力点在于：

构建统一、安全的基础设施，支撑海量政务数据的存储、加工、交换与分析；

在核心环节试点新技术，如基于联邦学习实现敏感数据的跨部门模型训练，或通过同态加密技术在不出数据原始内容的前提下实现共享查询；

逐步形成可复制、可推广的技术模式，在保证安全和高效的同时，为其他领域与行业共享提供底层技术范本。

概而言之，在管理创新，通过设立多级协同的组织体系、专设数据共享机构与全过程质量管理，构建清晰的责任链与问责机制；在机制创新，依托统一目录编制标准与动态更新、分类分级共享属性及严格的共享流程设计，打通共享应用闭环；在技术创新。建立全国一体化政务大数据体系，实现平台分层部署与互联互通，同时鼓励大数据、云计算、人工智能、区块链等技术在政务数据共享中的应用探索。

上述创新共同为政务数据“安全可控、高效共享、依法合规”提供了完善制度与技术支撑，也为数字政府建设与政务数据要素化应用奠定坚实基础。未来各级政府需持续落实上述创新要素，在实践中进一步优化和迭代，真正实现政务数据“多跑一次”“多跑路少跑腿”，推动政务治理与公共服务的现代化水平不断提升。

五、《条例》出台对政务数据资源开发利用的价值意义

（一）加快数字政府建设，提高政府治理能力

《条例》明确提出以 "统一目录、依法共享、安全可控" 为核心原则，将原本分散在不同条线、不同层级的政务数据进行制度化梳理。通过标准化目录与跨部门协调机制，显著降低了数据互联互通的制度成本，使政府内部的决策链路更为顺畅。

（二）激发政务数据资源要素价值，推动社会创新发展

政务数据的合规开放，为科研机构、行业企业以及社会公众提供了丰富的基础数据。以交通、环保、公共安全为例，公共数据开放后催生多项智能应用，如城市智能交通信号优化、环境污染监测预警、警务大数据分析等，极大地提升了社会治理智慧化水平。

六、结论

《政务数据共享条例》的颁布与实施，为我国数字政府建设与政务数据要素化应用奠定了重要的制度基础与技术支撑。条例通过对政务数据概念的界定、目录化管理、条块协同的治理结构设计、分级共享与安全监管等多维手段，切实解决了长期以来困扰数据流转的制度性瓶颈。

未来，随着《条例》在各地区的落地实施，需要进一步强化以下方面：持续完善数据标准与元数据规范，深化隐私计算与安全技术应用，推动数据共享与共享成果 "闭环回流"，鼓励社会资本参与与创新生态建设。

总之，《政务数据共享条例》为政务数据的开发、应用与流通构建了全新的法律与技术框架，既是数字政府建设的重要里程碑，也为政务数据资源向社会生产要素转型提供了可复制、可推广的政策经验。